Вне зоны доступа

Общественные организации Medialife (Караганда) и «Десенда» (Павлодар) при поддержке Фонда Сорос-Казахстан провели в 2008 году широкомасштабное исследование, в ходе которого выясняли, как реализуется право граждан на доступ к информации, предоставляемой госорганами. Оно включало в себя направление письменных запросов во все госорганы республиканского значения, мониторинг ответов на них. Социологические исследования прошли также в Алматы, Атырау, Усть-Каменогорске и Павлодаре, дискуссия с фокус-группой из представителей госорганов и ряд других мероприятий, в том числе анализ законодательства в сфере доступа к информации. В итоге исследователи пришли к выводу, что без разработки самостоятельного закона о доступе к информации невозможно гарантировать реализацию конституционных прав граждан.

Для всех закон один

Существует более 40 актов, затрагивающих и регулирующих сферу доступа к информации. Ряд норм дублируется и пересекается, часть восполняет существующие пробелы. По мнению неправительственных организаций (НПО), проводивших исследование, большой объем разрозненных актов затрудняет для граждан и организаций получение информации от госорганов и усложняет работу последних. Директор программы «Правовая реформа» Фонда Сорос-Казахстан Сауле Мектепбаева отметила, что во многих государствах существуют отдельные законы о доступе к информации. Иногда нормы, гарантирующие доступ к информации, входят в законы об информации или другие законодательные акты. Но обычно это либо отдельный блок в законе, либо самостоятельный закон. У нас нет и самостоятельного закона, и как таковых норм, описывающих механизм доступа к информации. Закон об обращениях юридических и физических лиц предусматривает общий характер работы с обращениями граждан. Хотя среди этих обращений и упоминается запрос, это всего лишь одна норма в законе, и в целом работа с ним приравнивается к работе с обращениями. Но это неправильно. Законодательство должно регламентировать процедуру предоставления информации. Важен не только срок предоставления информации по запросу, но и другие критерии. Например, каким должен быть объем аналитики, должны ли быть даны ответы на все поставленные вопросы или какой объем информации должен предоставлять госорган. И если запрос превышает регламентированный объем (когда запрашивается какое-то аналитическое исследование или информация, которая требует дополнительных усилий), то закон фиксирует, что допустима ссылка на веб-сайт госоргана, на котором она доступна. Закон должен регламентировать, как получить доступ к архивам госоргана.

«Проведенное исследование показало, что госорганы различных областей, например налоговые комитеты, на один и тот же вопрос отвечают по-разному. Налоговый комитет одной области отвечает, что информация по заданному вопросу – налоговая тайна. Комитет другой предоставляет информацию по такому же запросу. Что свидетельствует о том, что критерии закрытости информации у нас недостаточно разработаны, что в свою очередь позволяет чиновнику самостоятельно определять, является ли эта информация закрытой или открытой. Важно, чтобы этот момент подробно прописывался в законе. В нашем государстве официальная информация может предоставляться как на бланке, так и на обычном листе с печатью организации, а может и в устной форме. Не всегда соблюдаются нормы законодательства, и сложно систематизировать работу, если механизм предоставления информации не регламентирован», – поясняет ситуацию г-жа Мектепбаева. Нередко бывает, что заявитель, отправляющий запрос на русском языке, может получить ответ на казахском. С одной стороны, это не является нарушением закона о языках, с другой – нарушает принцип равенства сторон, если заявитель не владеет госязыком, он имеет право обращаться на русском в соответствии с принципом равенства и недискриминации, и ответ ему должны дать на языке обращения.

Принятие самостоятельного общего для всех закона позволило бы систематизировать работу госорганов по предоставлению информации, сняло бы необходимость разработки подзаконных нормативных актов для каждого ведомства. Закон должен восполнить главный пробел текущего законодательства РК – установить процедуры доступные, ясные, общего действия нормы для подачи, регистрации, рассмотрения содержания обращений и направления ответов на них. Отсутствие законодательных процедур – проблема общая для многих сфер регулирования. Закон должен детализировать основные аспекты запроса и подачи информации.

Более чем в половине случаев получить информацию из госорганов НПО не удается

Аналитика со статистикой в пролете

Одним из проектов, исследующих ситуацию доступа к информации, стало медиатестирование государственных веб-сайтов, проведенное журналистами и населением Алматы с ноября 2008 по январь 2009 года. Размещение информации на веб-сайте свидетельствует о том, что госорган открыт и создает условия для того, чтобы как можно больше информации было доступно и уменьшилась необходимость направления запросов. По мнению Сауле Мектепбаевой, оценка работы сайтов госорганов журналистами очень важна: «Поскольку именно через них общественность получает информацию о работе государственных структур. В глубинке, где нет доступа к Интернету, СМИ – основной источник получения информации, нередко даже единственный. Поэтому очень важно, считает ли журналист информацию, предоставленную госорганами, достаточной для подготовки материала».

42 критерия, по которым оценивалась работа сайтов, были выработаны журналистами. Среди них доступность, объем и конкретность информации, наличие аналитики, статистики, обновляемость, языковой баланс и др. В тройку лучших вошли сайты Агентства по регулированию естественных монополий, Минсельхоза и Счетного комитета РК по контролю за исполнением республиканского бюджета.

Как считает директор организовавшего тестирование международного центра журналистики MediaNet Адиль Джалилов, при 15?процентной интернетизации населения все большую значимость приобретает поток информации с госсайтов: «Исследований по подобной методике и в открытом режиме раньше не проводилось. 100 журналистов протестировали 70 госсайтов: насколько они наполнены информацией и удобны в работе. Основные пробелы обнаружились в предоставлении статистической и аналитической информации. Может быть, это связано с тем, что Агентство РК по информатизации и связи (АИС) в приказе, регулирующем деятельность веб-ресурсов, некоторые виды информации обозначает звездочкой с грифом “ограничить доступ”. Может быть, эта информация предназначена для служебного пользования. К таким видам информации почему-то отнесены аналитика и статистика.

На многих сайтах недостаточно информации о тендерах и конкурсах. В меньшей степени оценивали навигацию и дизайн, их журналисты поставили в конце списка критериев. Сайты проседают по части обновляемости, часто не совпадают русская и казахская версии и не работает английская. Еще один немаловажный критерий, по которому оценивалась работа госорганов – тест-звонок по телефонам, указанным на сайте. Но оказалось, что многие телефоны в госорганах не работают или сбрасывают, если же трубку берут, то, как правило, отсылают по другим телефонам или не предоставляют нужной информации. В региональных акиматах мы получали больше полных ответов, чем в центральных органах, где на наши звонки адекватно отвечали очень редко. По большинству критериев лидируют Минсельхоз и антимонопольщики. По определенным критериям – сайты некоторых акиматов. Например, по навигации акимат ВКО оказался лучшим. Акимат Астаны – по общественно значимым критериям (наличию сервиса вопрос–ответ, подписки на новости и ленты новостей). Почти у всех сайтов хорошие показатели по нормотворческой деятельности (наличию информации по приказам, правилам и законодательным проектам)».

Наладить связь с потребителем

– Адиль, метод оценки где-то апробирован? На госсайтах уже появилась негативная реакция. Например, на сайте Министерства транспорта и коммуникаций.

– В Астане на презентации предварительных итогов мониторинга присутствовали представители госорганов. И представители одного министерства возмутились: кто вы такие, чтобы нас тестировать. Нас тестирует профильное АИС. В ответ я резонно задал им риторический вопрос: для кого вы сделали сайт – для агентства или потребителей, населения и журналистов? На это они возразить не смогли и согласились прислушаться к рекомендациям. Также оказалось, что наши критерии и критерии АИС мало чем отличаются друг от друга. Это обычные стандартные критерии, основывающиеся на международной практике, например стандартах WAI (Web Accessibility Initiative – Инициативы доступности Интернета). По ним еженедельно АИС проводит мониторинг государственных сайтов. Другое дело, что приоритеты в критериях могут быть разными. Возможно, госчиновники больше внимания обращают на наличие госсимволики и опубликованное вовремя послание главы государства. Мы же оценивали в большей степени то, что интересует журналистов и население. Есть ли там информация о конкурсах и тендерах, работает ли поисковик, наличествует ли статистика и аналитика, соответствуют ли языковые версии. Некоторые сайты вообще не открывались, и мы поставили ноль баллов. Например, сайт акимата Атырауской области.

– Отличаются ли результаты вашего мониторинга от результатов мониторинга, который проводит АИС?

– Результаты мониторинга АИС нам неизвестны. Их нет в открытом доступе. Но в частных разговорах с представителями госсайтов, отвечающих за них, выяснилось, что оценкой их работы занимается один человек. И делает он это, скажем так, своеобразно. Поэтому для отвечающих за работу этих сайтов было важно получить ответную реакцию от потребителей их услуг. Еженедельно они получают нагоняй от АИС. Но не понимают логики этой критики. Мы работаем для населения, говорят они, и нам важна его оценка. Важно, что об этом говорил представитель одного из лидирующих в опросе сайтов. Получается, что наши результаты отличаются от оценок АИС. Сайт одной из госструктур, получившей по нашему тестированию высокие баллы, регулярно подвергался критике со стороны АИС за свою неадекватность. И отвечающий за сайт чиновник сказал нам «большое спасибо» за оценку его работы. Кстати, тест-звонок в АИС не дал результатов – там просто сбрасывали. По итогам мониторинга профессиональный орган АИС занял восьмое место. У его служащих есть повод задуматься: для кого они работают, в чем их слабые и сильные стороны. Почти все госорганы конструктивно прореагировали на мониторинг и попросили составить рекомендации по улучшению работы их сайтов, пообещав внести изменения.

Ольга Власенко, корреспондент «Эксперт Казахстан»